El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) actualizó su análisis del proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) 2026, con especial énfasis en la proyección de gasto fiscal. La estimación revisada sugiere que cumplir con la meta de déficit fiscal aprobada por el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) para 2026, de 6,2% del PIB, requiere un ajuste fiscal de $45,4 billones (2,4% del PIB). En el escenario previo del CARF, publicado el 1 de agosto de 2025, la estimación del ajuste requerido era de $39,4 billones.

La diferencia de $6,1 billones entre los dos escenarios se explica en su totalidad por una mayor expectativa de gasto fiscal por parte del CARF. El cambio en la proyección se explica principalmente por pensiones (+$5,6 billones respecto del escenario del 1 de agosto), servicios de personal (+$1,6 billones), y resto de gasto primario (-$1,1 billones)4. Hasta el momento, el Gobierno no ha hecho público el detalle de su proyección de gasto primario fiscal, por lo que no es posible hacer la comparación respecto del escenario oficial.

El proyecto de PGN 2026 refleja un crecimiento real superior al promedio histórico. En términos presupuestales, el proyecto de PGN 2026 contempla un monto total de $557 billones. Suponiendo que en 2025 se materializa el recorte necesario para equilibrar el presupuesto (de $12 billones), el crecimiento anual real (es decir, más allá de la inflación) sería de 5,7%, 1,2 puntos porcentuales (pp) superior al promedio entre 2001 y 2025. En ese escenario, el gasto en funcionamiento del proyecto 2026 presentaría un crecimiento real de 10,3% (el valor nominal sería de $365,8 billones) y el de inversión de 11,8% ($88,8 billones). El servicio de la deuda, en cambio, presentaría una reducción real anual de 11,8% (y sería $102,5 billones).

Las apropiaciones de gasto primario (es decir, gasto total excluyendo intereses) han presentado aumentos sustanciales en los últimos años. De acuerdo con las apropiaciones vigentes, entre 2019 y 2025 el gasto en funcionamiento se ha incrementado 44% en términos reales (base 2025), mientras que la inversión ha tenido una expansión de 38%. En términos monetarios, las apropiaciones del gasto de funcionamiento e inversión en 2025 son $100,7 billones y $23 billones superiores a las de 2019 (precios constantes de 2025). Las transferencias corrientes son el rubro que más contribuye al aumento del gasto de funcionamiento, con un crecimiento de 49,7%, equivalente a un incremento real de $82 billones. El mayor aporte a la expansión de las transferencias se concentra en pensiones ($23,7 billones y crecimiento real de 44,1%), Sistema General de Participaciones ($21,8 billones y crecimiento real de 36,2%), y salud ($16,8 billones y crecimiento real de 76,8%).

Otros rubros del gasto de funcionamiento reflejan aumentos significativos. Los gastos de personal han crecido, a precios constantes de 2025, $14,6 billones (32,1%) entre 2019 y 2025, mientras que la adquisición de bienes y servicios, y resto de funcionamiento han tenido una variación de $3,4 billones (23,8%) y $0,7 billones (17,8%), respectivamente.

En ese contexto, la ejecución del presupuesto se ha reducido desde 2022. Si bien la ejecución de compromisos se ha mantenido relativamente estable alrededor de 97% del total de apropiaciones, la de obligaciones (que es el momento presupuestal donde se da la afectación del déficit fiscal) se ha reducido significativamente. En efecto, el porcentaje de obligaciones en el total de apropiaciones promedio entre 2017 y 2019 fue 92%, cifra que para el periodo entre 2021 y 2024 se redujo a 86,5%. En esa misma línea, las pérdidas de apropiación, que entre 2017 y 2019 promediaron 1,7% de las apropiaciones, se duplicaron en los años 2021 al 2024 (3,3%).

La sobrestimación sistemática y creciente de ingresos presupuestales coincide con la menor ejecución de gasto y con el aumento acelerado de la reserva presupuestal. Al comparar los ingresos presupuestados inicialmente (aforo) respecto del recaudo efectivo en cada vigencia, se observa que entre 2017 y 2019 se produjo una sobrestimación promedio de 1,1pp del PIB por año. Entre 2021 y 2026 se prevé una discrepancia promedio del doble (2pp del PIB), con un máximo en 2024 (6,2pp del PIB). Lo anterior, aunado a las inflexibilidades del gasto, la ausencia de medidas suficientes para reducir el déficit fiscal y a otros factores, ha redundado en una disminución significativa en la disponibilidad final de caja del Gobierno, que pasó de 2% del PIB en 2019 a 1,4% del PIB en 2023 y a 0,9% del PIB en 2024. En paralelo, la reserva presupuestal de la Nación (sin deuda), que entre 2019 y 2021 se mantuvo relativamente estable en torno a $22 billones (precios constantes de 2025), se aceleró en el periodo entre 2022 ($29 billones) y 2024 ($53 billones).

El CARF considera que la continua sobrestimación de ingresos y la ausencia de medidas para corregir las inflexibilidades del gasto han implicado retos para la gestión de las finanzas públicas. El significativo incremento de la reserva presupuestal puede estar relacionado, en parte, con la aprobación de apropiaciones soportadas por ingresos que terminan no materializándose y que, a la postre, generan presiones de liquidez. En vista de eso, y de que las medidas de ajuste fiscal han sido insuficientes, el Gobierno ha decidido usar instrumentos para frenar las obligaciones y los pagos. Sin embargo, esas medidas no corrigen el desequilibrio fiscal estructural. Por el contrario, lo hacen más persistente, en la medida que postergan la ejecución del gasto a la vigencia subsiguiente. En la práctica, todos los años, el gasto corresponde a las partidas aprobadas del PGN más la reserva presupuestal. Por tanto, la tendencia alcista y pronunciada de la reserva presupuestal que se ha observado en los últimos años implica, cada vez más, retos fiscales y aumentos en la inflexibilidad. Históricamente, el 98% de la reserva presupuestal se ejecuta.

La reserva presupuestal para ser constituida en 2025 ejercerá presiones sobre el escenario fiscal de 2026, más allá del monto de PGN 2026 que termine siendo aprobado. El CARF estima que la reserva presupuestal constituida en 2025 (y ejecutada en 2026) puede oscilar entre $35 y 55 billones. La dinámica de la reserva presupuestal, por tanto, debería ser parte de la discusión que debe dar el Congreso de la República respecto del monto del presupuesto de 2026.

El CARF estima que cerca del 88% del proyecto de PGN 2026 es inflexible (22,1% del PIB) y dos terceras partes del gasto rígido son de carácter constitucional o legal. Los rubros que más contribuyen a la inflexibilidad son, en su orden, SGP (17,6%), pensiones e intereses (16,9%), y servicios personales (10,7%). Las inflexibilidades constitucionales representan 44,6% del gasto contenido en el proyecto de PGN, las obligaciones financieras 21,8%, las legales 21,1%, y los fallos judiciales 0,4%.

La inversión, excluyendo el componente de vigencias futuras, y la adquisición de bienes y servicios, que suelen ser partidas potencialmente discrecionales, aumentan 0,6pp del PIB entre 2025 y 2026. En efecto, la inversión sin vigencias futuras pasa de 0,7% del PIB en 2025 a 1,2% del PIB en 2026, mientras que adquisición de bienes y servicios aumenta de 0,6% del PIB en 2025 a 0,8% del PIB en 2026.

Desde la óptica presupuestal, el proyecto de PGN 2026 implica un crecimiento del gasto de funcionamiento 1,7 veces superior al promedio entre 2020 y 2024 (en términos reales). Las partidas de gasto que presentan el mayor incremento respecto del promedio histórico reciente son: i) pensiones (10,1 veces); ii) instituciones de educación superior pública (6,8 veces); iii) salud (3,5 veces); y iv) gastos de personal (2,9 veces). El gasto de intereses, que es resultado del alto nivel de la deuda y de los elevados costos del financiamiento, crecen 1,8 veces el promedio entre 2020 y 2024.

A raíz de los cambios en el escenario de gasto de 2026, el CARF actualizó la senda de mediano plazo. Ahora el Comité espera que el gasto de funcionamiento promedie 19,1% del PIB entre 2026 y 2036, es decir, 0,4pp del PIB más que lo que estimó cuando analizó el MFMP. El espacio promedio para la inversión pública entre 2026 y 2036, suponiendo que la senda de gasto primario del MFMP se cumple, es de 1,4% del PIB, 0,8pp del PIB inferior al valor histórico de 2,2% observado en las últimas décadas. En este contexto, cumplir con las metas establecidas por el CONFIS para el periodo 2025-2027 y con la Regla Fiscal de 2028 en adelante, requiere un ajuste promedio anual de 4,1pp del PIB durante la próxima década. Para que la inversión pública fuera similar al promedio histórico, el ajuste fiscal requerido sería de 4,9pp del PIB.

En el mediano plazo, en un escenario sin medidas de política, la brecha entre el gasto inflexible y los ingresos totales previstos se ampliaría significativamente, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas. Entre 2019 y 2024 los gastos inflexibles superaron en 3,1pp del PIB los ingresos, mientras que entre 2026 y 2036 se proyecta una discrepancia promedio de 5,2% del PIB. Lo anterior pone de presente la necesidad de que se implementen reformas para elevar los ingresos permanentes y para reducir las inflexibilidades del gasto, cuidando de no crear nuevas presiones de gasto hasta lograr reducir el desequilibrio fundamental de las finanzas públicas.

La consistencia en el tiempo de las metas fiscales aprobadas por el CONFIS es esencial para generar confianza, máxime en un entorno en el que el Gobierno decidió suspender la Regla Fiscal por tres años. Entre 2020 y 2024, la discrepancia entre la meta de gasto primario establecida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) para la vigencia subsiguiente y el PGN del año inmediatamente posterior, fue nula como porcentaje del PIB. En cambio, para 2025 y 2026 las discrepancias son muy significativas, de 1,3 y 1pp del PIB, respectivamente. Esto, a pesar de que el MFMP y el PGN se publican con pocas semanas de diferencia. Lo anterior refleja serios y nuevos problemas de planeación fiscal. Más aún, cuando se compara la discrepancia entre el balance primario proyectado en cada MFMP para la vigencia siguiente y el dato observado, se observa un creciente desvío en las metas fiscales. En efecto, entre 2012 y 2019 el balance primario observado promedio fue más negativo que el proyectado en el MFMP en 0,2 pp del PIB; entre 2021 y 2025 la discrepancia se incrementa a 0,8 pp del PIB.

En vista de que el Gobierno radicó el PGN 2026, es necesario que el Congreso de la República discuta en detalle su monto y composición. También será importante que el país debata el proyecto de ley de financiamiento o de reforma tributaria que presente el Gobierno al Congreso de la República. La estabilización de las finanzas públicas no da espera. El desequilibrio fiscal no tiene precedentes y el proyecto de PGN 2026 está desfinanciado en un monto superior al tamaño de la ley de financiamiento o reforma tributaria que ha anunciado el Gobierno. Hoy uno de cada tres pesos que aportan los contribuyentes de impuestos en Colombia está destinado al pago de la deuda pública. Hace una década esa cifra era cercana a uno de cada ocho. En la medida que no se reduzcan la deuda y los costos del financiamiento, la carga de intereses seguirá limitando el espacio para ejecutar gasto social e inversión productiva.