El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) ha presentado su más reciente informe sobre el cierre fiscal de 2024, en el cual advierte sobre la preocupante situación de las finanzas públicas del país. Según el documento, en 2024, el déficit fiscal se ubicó en 6,8% del PIB, significativamente superior al de 2023 (4,3% del PIB), al previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y cercano al que anticipó el CARF. La deuda ascendió a 60% del PIB, revirtiendo el proceso de consolidación fiscal observado entre 2021 y 2023.
A pesar de estas cifras, el Gobierno sostiene que en 2024 se cumplió con la regla fiscal, como resultado de la inclusión de Transacciones de Única Vez (TUV) aprobadas por el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) en diciembre de 2024 por $31,9 billones y de las medidas tomadas para reducir el gasto ($20,6 billones de los $28,4 billones de recorte presupuestal tuvieron impacto fiscal). El recaudo tributario fue $71,2 billones (4,2% del PIB) inferior al programado en el Presupuesto General de la Nación (PGN) 2024.
El informe también destaca que en ausencia de las TUV que no contaron con opinión favorable del CARF, el balance primario neto estructural, el relevante para el cumplimiento de la regla fiscal, habría sido -1,8% del PIB, inferior al permitido por la ley. El CONFIS aprobó las TUV presentadas por el Ministerio en diciembre de 2024 y obtuvo el BPNE de -0,2% permitido por la ley.
«Más allá de las discusiones de carácter técnico alrededor de las TUV, su validez dependerá de que prueben tener efectos transitorios en el balance fiscal en los próximos dos años. En todo caso, el elevado nivel del déficit y de la deuda ponen de presente la frágil situación de las finanzas públicas del gobierno nacional, y mantiene la presión sobre las tasas de interés y la inflación. La materialización del menor recaudo tributario en 2024 tiene implicaciones fiscales persistentes, para 2025 y en adelante», indicó el informe.
De cara a 2025, el plan financiero del gobierno proyecta un déficit de 5,1% del PIB y una deuda del 60,6% del PIB, que aún no converge al ancla fiscal de 55 del PIB%. De materializarse ese escenario, Colombia completaría 6 años consecutivos con déficits superiores a 4% del PIB. El CARF considera improbable la meta de recaudo tributario del gobierno para 2025 de $299,9 billones. La proyección de ingresos tributarios del CARF es $34 billones inferior (1,9pp del PIB) a la contenida en el plan financiero del gobierno. Además, considera que el decreto de aplazamiento emitido por el gobierno en enero por $12 billones solo tiene impacto fiscal cuando se materialice como una reducción de gastos.
«En el escenario base, el CARF manifiesta que el cumplimiento de la regla fiscal en 2025 requeriría medidas para incrementar los ingresos o reducir los gastos por, al menos, $46 billones (2,6% del PIB)», advierte. Además, advierte que existen riesgos adicionales, como el exceso de gasto comprometido, pero aplazado de 2024 a 2025, y la decisión del salario mínimo, que significan una presión fiscal adicional de $28,5 billones (1,6% del PIB). Estos riesgos no hacen parte del escenario base.
El informe también destaca que el pago de intereses previsto en el plan financiero implica que 1 de cada 3 pesos de recaudo tributario deberá destinarse al pago de la deuda, restando espacio al gasto social y a la inversión. Revertir esa tendencia implica decisiones para reducir el déficit fiscal y de endeudamiento de manera sostenida
Todo lo anterior, según el CARF resalta la urgencia de que el gobierno nacional implemente medidas estructurales, en materia de ingresos y gastos, orientadas a estabilizar las finanzas públicas y al cumplimiento sostenido de la regla fiscal. «La creciente carga del pago de intereses, el bajo crecimiento económico y la inflexibilidad del gasto público requieren una gestión decidida para asegurar la convergencia de la deuda al ancla (55% del PIB) en el mediano plazo», mencionó el comité.
Según el CARF, el aumento en el déficit fiscal total respecto de la meta de MFMP 2024 se explica principalmente por la materialización de menores ingresos tributarios ($ -13,9 billones) y de mayor gasto primario ($16,5 billones). En el caso de los ingresos, el mayor desfase frente a la meta de MFMP se concentró en los impuestos de renta y de IVA. El aumento en el gasto primario fue 1pp del PIB superior al del MFMP, aspecto que preocupa; el decreto de recorte por $28,4 billones4 y los mayores controles establecidos sobre el Plan Anual de Caja (PAC) no fueron suficientes para contener el gasto.
Asimismo, indican que tras un recaudo tributario excepcional en 2023 (16,7% del PIB), los ingresos tributarios retornaron a niveles cercanos a su tendencia histórica en 2024 y se situaron en 14,5% del PIB. Frente a 2021, el recaudo de 2024 presentó un incremento de 0,9pp del PIB, reflejando en parte el efecto de las reformas tributarias previas (Ley de Inversión Social de 2021 y la Ley de Justicia Social de 2022). Los ingresos por conceptos tributarios fueron 0,3pp del PIB superiores a los registrados en la última década (14,2% del PIB). El recaudo atípicamente alto de 2023 estuvo impulsado, entre otros, por el alto crecimiento económico de 2022 (7,3%) y los altos precios del petróleo y el carbón en 2022, los cuales presentaron una corrección en 2023 y 2024. En efecto, estos dos factores beneficiaron el recaudo de cuotas de renta, que son el componente de los ingresos tributarios que evidenció un aumento sustancial en 2023 (frente a años anteriores) y que se normalizó en 2024.
Además, el CARF menciona que la caja en pesos cerró en mínimos históricos desde que se tiene registro. Al 31 de diciembre, la caja disponible fue de $3,6 billones, significativamente inferior al promedio de la última década para ese mes, que se situaba en $13,6 billones. Durante todo el año, los niveles de liquidez se mantuvieron por debajo de lo habitual, reflejando presiones en las finanzas gubernamentales.
En 2024, las necesidades de financiamiento totalizaron $155,7 billones, equivalentes al 9,2% del PIB. Este déficit aumentó en $20,5 billones frente a las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y fue cubierto principalmente mediante operaciones de tesorería, con una mayor emisión de Títulos de Corto Plazo (TCO) y pagarés, además del uso de la caja disponible. Estas operaciones de tesorería superaron en $17,6 billones las previsiones del MFMP, dejando una disponibilidad final de $16,1 billones, es decir, $5,8 billones por debajo de lo proyectado en junio. Esta situación podría generar presiones de liquidez en 2025, especialmente cuando los títulos de corto plazo lleguen a su vencimiento.
Por otro lado, la deuda neta del gobierno registró un incremento significativo en 2024, alcanzando el 60% del PIB, un aumento de 6,2 puntos porcentuales. Este crecimiento se debió en gran medida a la depreciación del peso colombiano, que aportó 2,8 puntos porcentuales al aumento de la deuda, así como al déficit en el balance primario (2,4pp), el costo del endeudamiento en relación con el crecimiento económico (0,5pp) y la reducción de los activos líquidos del gobierno (0,5pp).
El Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) aprobó Transacciones de Única Vez (TUV) por un total de $31,9 billones, en cumplimiento del Artículo 60 de la Ley 2155, «el CONFIS definirá para cada vigencia fiscal las transacciones de única vez que se descontarán en el cálculo del balance primario neto estructural del Gobierno Nacional Central, previo concepto no vinculante del Comité Autónomo de la Regla Fiscal». En febrero y junio de 2024, el CARF emitió concepto favorable sobre tres TUV, por un valor de $5,7 billones, aunque cifras más recientes del Ministerio de Hacienda indican que estas transacciones sumaron $4,2 billones. En diciembre, el CARF emitió concepto técnico sobre tres TUV nuevas que fueron presentadas por el Ministerio de Hacienda, por un valor de $25,3 billones.
El informe mencionó que, el CARF emitió concepto favorable a la TUV relacionada con la atención de la emergencia invernal y se abstuvo de dar concepto favorable sobre las otras dos. Su análisis se fundamentó en los principios establecidos en el Artículo 60, Parágrafos 1 y 4 de la Ley 2155, así como en el documento «Principios conceptuales para la identificación de las transacciones de única vez» publicado por el Ministerio de Hacienda en junio de 2022. Los principales criterios que utilizó el CARF para su concepto fueron: i) las TUV no deben afectar sino transitoriamente el balance fiscal; ii) las TUV que deterioran el balance deben responder a factores sobrevinientes (repentinos). Posterior a la entrega del concepto técnico del CARF, el Ministerio de Hacienda ajustó al alza ligeramente los valores de las TUV discutidas con el Comité (en $1,1 billones).
El Ministerio de Hacienda afirma que se cumplió con la Regla Fiscal en 2024, en línea con las TUV aprobadas por el CONFIS el pasado 19 de diciembre. El CARF considera que en ausencia de las TUV aprobadas no se habría cumplido con la regla fiscal en 2024. De acuerdo con el concepto técnico del CARF, el balance primario neto estructural se habría ubicado en -1,8% del PIB, es decir, 1,5pp por debajo del nivel establecido por la ley de la regla fiscal (-0,2% del PIB). Las TUV que cuentan con concepto favorable del CARF equivalen a $6,2 billones (0,37% del PIB). Los ciclos económico y petrolero se ubicaron en 0,1% del PIB cada uno. El déficit primario se ubicó en 2,4% del PIB ($41 billones).
Además, la materialización del menor recaudo tributario en 2024, que fue $71,2 billones inferior al programado en el PGN 2024, tiene implicaciones fiscales persistentes, para 2025 y en adelante, y afectan la sostenibilidad de las finanzas públicas. Las medidas requeridas para contrarrestar el incumplimiento de las metas de recaudo en 2024 requieren medidas de carácter estructural, no transitorio, en materia de ingresos y de gastos.
Para 2025, el Plan Financiero del Gobierno proyecta un déficit fiscal del 5,1% del PIB y una deuda del 60,6% del PIB, cifras que aún no convergen al ancla fiscal del 55% del PIB. Sin embargo, el CARF considera improbable que se cumpla la meta de recaudo de $299,9 billones, estimando una diferencia de $34 billones respecto a la proyección gubernamental.
El CARF señala riesgos en la estrategia de financiamiento, incluyendo una posición de caja inferior al promedio histórico, mayor emisión de TES en un contexto de alta incertidumbre fiscal, posibles retrasos en créditos multilaterales y la necesidad de recaudo tributario superior al proyectado para evitar un aumento del endeudamiento. En caso de no alcanzar la meta de ingresos, el margen para aumentar desembolsos sería limitado.
En su escenario base, el CARF estima que para estabilizar las finanzas públicas y cumplir con la regla fiscal, se requieren medidas estructurales por al menos 46 billones de pesos (2,6% del PIB), ya sea mediante el aumento de ingresos o la reducción del gasto. De no implementarse estas medidas, la deuda neta del gobierno alcanzaría el 60,6% del PIB, cerca del nivel más alto registrado en 2020 (60,7% del PIB).
Además, el CARF identifica dos riesgos adicionales para 2025: el crecimiento exponencial de la reserva presupuestal, que podría generar presiones de gasto por 26,4 billones de pesos, y el impacto del incremento del salario mínimo y de los funcionarios públicos, lo que añadiría entre 0,5 y 2,1 billones en gasto adicional. Si estos riesgos se materializan, el ajuste fiscal requerido podría llegar a 75 billones de pesos (4,2% del PIB).
Ante este panorama, el CARF enfatiza la urgencia de adoptar reformas estructurales que estabilicen las finanzas públicas y el cumplimiento sostenido de la regla fiscal. La creciente carga de intereses, el bajo crecimiento económico y la inflexibilidad del gasto requeriría una gestión para incrementar ingresos permanentes, que aseguren la convergencia de la deuda al ancla en el mediano plazo, o gestionar reformas legales o constitucionales que regulen la estructura del gasto a cargo del gobierno nacional y su dinámica. En este sentido, CARF sugieren que, en ausencia de medidas estructurales, el tamaño y la inflexibilidad del gasto en los próximos años seguirá incrementándose. El compromiso que ha ratificado el gobierno de eliminar el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) es una iniciativa en la dirección correcta. La sociedad deberá abordar la situación, repensar las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno y reducir las presiones de gasto inflexible del gobierno nacional central. Conceptualmente, en un contexto en que el producto se ubica cerca de su nivel tendencial y que los términos de intercambio se mantienen en niveles favorables para estándares históricos, la deuda debería oscilar cerca de su nivel ancla (55% del PIB), en el mediano plazo.
